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TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1835/25
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento m�nimo para constatar yerro o arbitrariedad
REP�BLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1835 de 2025
Referencia: expediente D-16874
Asunto: recurso de s�plica contra el auto del 7 de octubre de 2025, que rechaz� una demanda de inconstitucionalidad en contra del par�grafo 1� del art�culo 12 de la Ley 2195 de 2022[1].
Demandante: Emilce Rico Coba
Magistrado ponente:
Carlos Camargo Assis
Bogot� D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial aquellas que le conceden el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a resolver el recurso de s�plica en la demanda de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda[2]
1. La ciudadana Emilce Rico Coba promovi� una acci�n p�blica de inconstitucionalidad en contra del par�grafo 1� del art�culo 12 de la Ley 2195 de 2022 por la presunta vulneraci�n de los art�culos 2� y 333 de la Constituci�n Pol�tica. A continuaci�n, la Sala transcribe y se�ala el apartado acusado de la disposici�n, de conformidad con el Diario Oficial n�mero 51.921 del 18 de enero de 2022:
�LEY 2195 de 2022
(enero 18)
Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevenci�n y lucha contra la corrupci�n y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la Rep�blica
DECRETA:
(�)
CAP�TULO III
BENEFICIARIOS FINALES
Art�culo 12. Principio de debida diligencia. La Entidad del Estado y la persona natural, persona jur�dica o estructura sin personer�a jur�dica o similar, que tenga la obligaci�n de implementar un sistema de prevenci�n, gesti�n o administraci�n del riesgo de lavado de activos, financiaci�n del terrorismo y proliferaci�n de armas o que tengan la obligaci�n de entregar informaci�n al Registro �nico de Beneficiarios Finales (RUB), debe llevar a cabo medidas de debida diligencia que permitan entre otras finalidades identificar el/los beneficiario(s) final(es), teniendo en cuenta como m�nimo los siguientes criterios: (�).
Par�grafo 1�. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedici�n de la presente Ley, las autoridades de la rama ejecutiva que ejerzan funciones de inspecci�n, vigilancia y control sobre los sujetos obligados en el presente art�culo, definir�n las condiciones espec�ficas que deben tener en cuenta sus vigilados o supervisados para adelantar el proceso de debida diligencia. El incumplimiento del principio de debida diligencia y conservaci�n y actualizaci�n de la informaci�n ser� sancionado por cada autoridad, atendiendo sus correspondientes reg�menes sancionatorios. (�)�.
2. El accionante transcribi� los art�culos 2� y 333 de la Constituci�n. Posteriormente, formul� un cargo �nico, que sustent� en los siguientes argumentos.
Tabla 1. Argumentos presentados para la sustentaci�n del cargo elevado por la demandante.
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La actora cit� los art�culos 1, 9 y 10 de la Ley 526 de 1999 y 1, 3, 9 y 10 de la Ley 1121 de 2006. A partir de estos textos legales, explic� que exist�a una obligaci�n de las entidades y sujetos que ejercen actividades financieras de brindar la informaci�n necesaria para la prevenci�n de delitos. Sin embargo, estim� que la norma demandada contrar�a y extiende dicha obligaci�n a otras entidades.
En concreto, consider� que aquello vulneraba el art�culo 333 constitucional, toda vez que (i) de las leyes en comento se deriva que �no todas las sociedades comerciales pueden ser entidades que sean objeto de control y vigilancia de la Superintendencia Financiera�; y (ii) �el objeto social y funci�n principal de las sociedades comerciales diferentes a las mentadas en el citado art�culo 3� de la Ley 1121 de 2006, son actividades diversas que no representan un riesgo de lavado de activos o financiaci�n del terrorismo dentro de l�mites razonables, como ejemplo, actividades como la educaci�n, la salud o actividades de certificaci�n de personas�. |
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Segundo argumento. Test de proporcionalidad |
Con el fin de desarrollar la falta de idoneidad y necesidad del apartado de la norma censurado, la demandante desarroll� un test de proporcionalidad. En primer lugar, consider� que la medida estipulada no era id�nea, por cuanto �ampl�a las autoridades que podr�an entrar a obligar a sus vigilados (personas naturales y jur�dicas) a implementar las medidas de debida diligencia�, lo que se�al� como un �uso desproporcionado de las facultades inicialmente otorgadas a las Superintendencia Financiera, sin contemplar entre otras situaciones, la libertad de empresa y desconociendo (�) el art�culo 2 constitucional�.
En segundo lugar, sostuvo que la disposici�n no era necesaria. Adujo que el Legislador pretend�a �i) ampliar las funciones a entidades del poder ejecutivo que no tienen funciones de investigaci�n fiscal o disciplinaria� y �ii) exigir casi que a toda sociedad comercial a implementar medidas de debida diligencia aun cuando, su objeto social y actividades comerciales son de bajo riesgo financiero y no tienen relaci�n directa con los recursos del Estado�. Al respecto, se�al� que ya exist�an medidas vigentes de debida diligencia como el Registro �nico de Beneficiarios Finales -RUB- y el Registro �nico Empresarial y Social -RUES-, por lo que ya estaban implementados �procedimientos, herramientas y aplicativos que permiten ejercer ese tipo de controles sobre sujetos que s� requieren de ese tipo de vigilancia�.
Por �ltimo, en lo referente a la proporcionalidad en sentido estricto, asegur� que el par�grafo demandado no era proporcional, toda vez que impone �cargas de compliance a sociedades comerciales que representan bajo riesgo financiero o que no tienen contacto directo con recursos del [E]stado�. En esa l�nea, manifest� que la exigencia de implementaci�n de medidas de debida diligencia a toda sociedad comercial desconoc�a la libertad de empresa y las actividades econ�micas que aquellas desarrollan. |
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Tercer argumento |
Por un lado, se�al� que la disposici�n atacada �traslada indebidamente la funci�n de �determinar obligaciones legales� a las autoridades administrativas (poder ejecutivo), sin establecer l�mites normativos claros y taxativos�, lo que conllevaba a una vulneraci�n del principio de reserva de ley.
Adicionalmente, se�al� que la jurisprudencia de esta Corporaci�n desarroll� las garant�as que le asisten a la libertad de empresa y de la libertad econ�mica, donde se explicaron las reglas sobre las cuales el Legislador deb�a proceder en casos como el presente. Por consiguiente, la demandante cit� la Sentencia C-470 de 2023 y sostuvo que la norma demandada violaba lo all� establecido, por cuanto permit�a a �entidades del poder ejecutivo diferentes a la Superfinanciera, ejercer vigilancia y control sobre sociedades (personas jur�dicas y naturales) cuyo objeto social y actividad principal difieren de las que son objeto de actividades financieras, transaccionales o similares�. |
3. �As� las cosas, la se�ora Rico Coba pretendi� la declaratoria de inconstitucionalidad del par�grafo 1� del art�culo 12 de la Ley 2195 de 2022.
2. El auto de inadmisi�n del 19 de septiembre de 2025[5]
4. Mediante el Auto del 19 de septiembre de 2025, el magistrado H�ctor Alfonso Carvajal Londo�o inadmiti� la demanda presentada. En primera medida, advirti� que la demandante acredit� su calidad de ciudadana colombiana, pues remiti� copia de su documento de identidad. Adicionalmente, certific� que la demanda (i) identific� la disposici�n demandada y se transcribi� su contenido; (ii) enunci� los art�culos de la Constituci�n que se consideraban vulnerados; y (iii) se�al� el fundamento de la competencia de este Tribunal para conocer del tr�mite. Finalmente, (iv) no se constat� la existencia de cosa juzgada constitucional frente a la norma acusada.�
5. Posteriormente, identific� que la demandante sostuvo el cargo formulado en tres argumentos principales, sobre los cuales se refiri� de manera individual. A continuaci�n se sintetiza el an�lisis efectuado por el despacho sustanciador.
6. Frente al primer argumento, se�al� que carec�a de especificidad en raz�n a que la demandante omiti� explicar cu�les eran los elementos de la libertad de empresa que se ven afectados por la disposici�n demandada y en qu� medida se ver�an afectados o anulados. Por su parte, tambi�n encontr� que la raz�n no era pertinente, ya que la demandante plante� la confrontaci�n entre normas de rango legal y, por consiguiente, no expuso en qu� forma los elementos esenciales de la libertad de empresa, garantizada constitucionalmente, se ven afectados por las medidas implementadas en el par�grafo demandado.
7. En lo relativo al segundo argumento, el magistrado Carvajal Londo�o indic� que aquel no satisfizo los requisitos de especificidad y pertinencia, pues la demandante no explic� c�mo la norma censurada atenta contra la libertad de empresa. Expuso que �el elemento clave de este tipo de ex�menes est� en la determinaci�n de la afectaci�n que la norma impugnada genera en el derecho protegido�, pero que en este caso, la se�ora Rico Coba no determin� �con especificidad y pertinencia� cu�l es la supuesta forma en que el derecho a la libertad de empresa se ve afectado o anulado, toda vez que no estableci� �en qu� consiste la afectaci�n, por qu� los comerciantes no podr�an ejercer su libertad de empresa o [c�mo] ver�an limitado su ejercicio�.
8. En lo atinente al tercer argumento, sostuvo que esta raz�n no cumpli� con el requisito de certeza, en atenci�n a que se sustent� en una �interpretaci�n aislada y subjetiva de la norma impugnada, sin observar el sentido literal del texto ni el contexto normativo en que se inscribe�. Luego de citar el apartado censurado, concluy� que no era cierto que �la norma establezca que las autoridades administrativas puedan determinar observaciones legales�, como afirm� la accionante. Finalmente, aleg� que esta falla repercut�a en el cumplimiento de los presupuestos de especificidad y pertinencia.���
9. Adem�s, en el an�lisis de cada uno de los argumentos descritos, el magistrado Carvajal Londo�o concluy� que, en atenci�n a las falencias identificadas, aquellos no eran suficientes para generar una duda sobre la constitucionalidad del apartado censurado de la norma.
3. El escrito de correcci�n[6]
10. La se�ora Rico Coba present� escrito de correcci�n el 26 de septiembre de 2025, en el que pretendi� complementar su demanda a partir de los reparos formulados por el magistrado sustanciador.
11. La demandante se refiri� a los elementos esenciales de la libertad de empresa. Se�al� que este derecho est� compuesto, entre otros, por �la libertad de creaci�n de empresa, el acceso al mercado, la libertad de organizaci�n y administraci�n, la libertad de competencia y la libertad para cesar actividades�. Explic� que estos aspectos �permiten a los ciudadanos emprender, producir y distribuir bienes y servicios con fines de lucro, siempre dentro de los l�mites del bien com�n, la Constituci�n y la ley�.
12. A partir de lo anterior, se�al� que el par�grafo 1� del art�culo 12 de la Ley 2195 de 2022 vulneraba algunos de ellos. Estim� que el acceso al mercado se ve afectado por cuanto las peque�as empresas no tendr�an �el m�sculo financiero suficiente� para incursionar en mercados frente a otras empresas con mayor capacidad econ�mica para implementar procesos de debida diligencia. Por otra parte, adujo que la libertad de organizaci�n y administraci�n tambi�n se encontraba trasgredida toda vez que, en el marco de la obligaci�n de implementaci�n de procesos de debida diligencia, se crean cargas adicionales a las sociedades comerciales, por ejemplo, la creaci�n de dependencias y personal que se encarguen de su manejo.
13. Adicionalmente, la se�ora Rico Coba reiter� que la disposici�n vulneraba el principio de reserva de ley. Ello, con fundamento en que, a su juicio, aquella se�ala que las autoridades que ejerzan funciones de inspecci�n, vigilancia y control frente a los sujetos obligados en la norma demandada deber�n definir las condiciones espec�ficas que deben tener en cuenta los vigilados en el marco del proceso de debida diligencia. De esta forma, asegur� que se trasladaron al Ejecutivo �las facultades de establecer las condiciones a exigir a sus vigilados�, por lo que consider� que su argumento no era aislado ni subjetivo, sino que la norma era clara y taxativa en �se�alar la facultad y dejar abierto y a criterio de cada entidad, de exigir a su acomodo las condiciones para implementar el proceso de debida diligencia�.�
14. Por lo dem�s, en t�rminos generales, la actora mantuvo la estructura y argumentos que present� en su demanda original.
4. El auto de rechazo del 7 de octubre de 2025[7]
15. El magistrado H�ctor Alfonso Carvajal Londo�o rechaz� la demanda, pues consider� que la accionante no corrigi� las falencias identificadas en el auto de inadmisi�n y, en consecuencia, sus argumentos todav�a incumpl�an con los requisitos m�nimos exigidos para generar dudas acerca de la constitucionalidad del par�grafo 1� del art�culo 12 de la Ley 2195 de 2022.
16. Inicialmente, refiri� que la se�ora Rico Coba insisti� en la admisibilidad de su demanda a trav�s de �la misma estructura y argumentaci�n� presentada en el escrito original. En efecto, se�al� que la actora no se pronunci� sobre los defectos encontrados en el auto de inadmisi�n y tampoco profundiz� en sus argumentos.
17. En lo referente al primer argumento, encontr� que la accionante sostuvo que la disposici�n atacada vulneraba el acceso al mercado y la libertad de administraci�n y organizaci�n de las empresas. Se�al� que, seg�n la demandante, aquello ten�a lugar porque (i) �no todas las sociedades comerciales pueden ser entidades que sean objeto de control y vigilancia de la Superintendencia Financiera conforme a lo dispuesto en la Ley 526 de 1999 y la Ley 1121 de 2006, ni de las que refieren los art�culos 209, 210 y 211 numeral 3 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero�; y (ii) �el objeto social y funci�n principal de las sociedades comerciales diferentes a las mentadas en el citado art�culo 3� de la Ley 1121 de 2006�.
18. Sobre este punto, el magistrado Carvajal Londo�o expuso que el argumento era id�ntico al presentado en la demanda original. Lo anterior, en consideraci�n a que se reiter� la �confrontaci�n a nivel legal y no constitucional�. Adem�s, se mantuvieron las �afirmaciones generales que insisten sobre la supuesta contradicci�n con los art�culos 2 y 333 superiores, sin explicar en detalle, (�) cu�les son los elementos del derecho a la libertad de empresa que se ver�an afectados�.
19. Respecto del segundo argumento, aleg� que la demandante, sin hacer alusi�n espec�fica a los defectos identificados en el auto de inadmisi�n, adelant� nuevamente un test de proporcionalidad frente a la medida. En este apartado, advirti� que se replicaron las mismas razones y conclusiones contenidas en la demanda original.
20. Por su parte, en lo atinente al tercer argumento, el magistrado sustanciador explic� que la se�ora Rico Coba adujo nuevamente que la norma censurada vulneraba el principio de reserva de ley. Sin embargo, asegur� que aquella �no present� ning�n elemento o argumento adicional para superar lo dispuesto en el examen de admisi�n�. Adem�s, encontr� que la actora nuevamente cit� apartes de la Sentencia C-470 de 2023 con el fin de identificar las garant�as que asisten a la libertad de empresa y a la libertad econ�mica.
5. El recurso de s�plica presentado contra la decisi�n de rechazo contenida en el Auto del 7 de octubre de 2025[8]
21. El 14 de octubre de 2025, la accionante present� recurso de s�plica contra el auto de rechazo. Consider� que estaban �claras las omisiones por parte del operador jur�dico en el ejercicio de la revisi�n de la acci�n constitucional interpuesta�. En ese sentido, adujo que era necesaria una nueva revisi�n de su escrito de subsanaci�n, �a partir de una interpretaci�n flexible� que permitiera a este Tribunal advertir la violaci�n alegada. Para el efecto, la se�ora Rico Coba present� los siguientes argumentos.
22. En primera medida, explic� que, aunque es cierto que enunci� apartados del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero y de las leyes 526 de 1999 y 1121 de 2006, s� cumpli� con las exigencias elevadas por el magistrado sustanciador. Ello, por cuanto �el derrotero argumentativo en el escrito de subsanaci�n mut[�]� y se aclararon las razones que sustentaban la trasgresi�n alegada. Adem�s, expuso que el argumento central de su demanda era la vulneraci�n de los art�culos 2� y 333 de la Constituci�n y, por consiguiente, cit� el t�tulo donde transcribi� dichos preceptos y desarroll� el alcance de su violaci�n.
23. Posteriormente, la se�ora Rico Coba aleg� que �el desarrollo argumentativo expuesto en el escrito de subsanaci�n de la demanda no [pod�a] ser inobservado� como, a su juicio, ocurri� en el auto de rechazo recurrido. Por el contrario, asegur� que la Corte deb�a adelantar una �interpretaci�n flexible del escrito presentado�.
24. En esa l�nea, cit� los apartes del Auto del 7 de octubre de 2025 donde el magistrado Carvajal Londo�o concluy� que no se cumplieron las exigencias planteadas frente al tercer argumento del cargo[9] y estableci� que la demandante no hab�a abordado los defectos identificados en el auto de inadmisi�n[10]. Al respecto, sostuvo que existi� una �carencia de lectura y an�lisis integral� del escrito de subsanaci�n pues estim� que s� cumpli� con lo pedido. Como fundamento de lo anterior, incluy� referencias directas de su escrito de correcci�n en donde se�alaba los elementos que componen la libertad de empresa y cu�les consideraba trasgredidos por la disposici�n acusada.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
25. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de s�plica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del art�culo 6 del Decreto 2067 de 1991[11].
2. Generalidades sobre el tr�mite de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad y el recurso de s�plica
26. �De conformidad con el art�culo 241.4 de la Constituci�n, le corresponde a esta Corporaci�n �decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci�n�. Esta competencia no se ejerce de manera oficiosa debido a que �quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentaci�n, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional�[12]. En este sentido, es esencial la participaci�n de los ciudadanos en la conformaci�n, ejercicio y control del poder pol�tico, a trav�s de las acciones p�blicas en defensa de la Constituci�n y la ley (art�culo 40.6 superior).
27. De conformidad con el art�culo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, la decisi�n que rechaza una demanda de inconstitucionalidad puede ser controvertida a trav�s del recurso de s�plica, mediante el cual el ciudadano puede solicitar a la Sala Plena que reconsidere tal determinaci�n.
28. �A trav�s de este mecanismo, se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad, para �controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad�[13]. Por lo tanto, la argumentaci�n del recurso de s�plica se debe encaminar a rebatir la motivaci�n del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de s�plica es �la ocasi�n para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima v�lidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria�[14].
29. La procedencia del recurso de s�plica y su subsecuente estudio de fondo se encuentran supeditados al cumplimiento de tres requisitos:
�i) la legitimaci�n por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir de uno de los sujetos procesales; ii) la oportunidad, la cual exige al interesado presentar la solicitud dentro del t�rmino de ejecutoria de la providencia. Al respecto, el numeral 1� del art�culo 50 del Acuerdo 02 de 2015, dispone que los recursos de s�plica que instauren los ciudadanos contra los autos proferidos por los magistrados, deber�n �interponerse dentro de los tres d�as siguientes a la notificaci�n de la providencia objeto de �l� y iii) la carga argumentativa�[15].
30. Respecto del �ltimo requisito, la Corte ha precisado que el recurrente tiene la carga de presentar �un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuaci�n arbitraria�[16] que se atribuye al auto de rechazo. De ah� que, si el actor no fundamenta el recurso o lo hace de manera insuficiente, �estar�a incurriendo en una falta de motivaci�n grave que impedir�a a esta Corporaci�n pronunciarse de fondo�[17].
31. Entonces, el recurso de s�plica debe controvertir el auto de rechazo a trav�s de un grado m�nimo de fundamentaci�n que le permita a la Sala Plena identificar los defectos que se endilgan a dicha providencia, de modo que el referido recurso �no est� llamado a convertirse en nueva oportunidad para adicionar, complementar, aclarar o reformar una demanda�[18].
32. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al an�lisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que se pueda pronunciar sobre materias distintas[19]. En tal sentido, cuando la Corte advierte que los requisitos de procedencia del recurso se encuentran satisfechos, estudia el fondo del asunto con el fin de determinar si se ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad.
33. Con tal prop�sito, el accionante debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad o (ii) que cumpli�, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda[20].
3. An�lisis del recurso de s�plica
3.1. El recurso de s�plica cumple las condiciones formales de procedencia
34. La Sala Plena verificar� si el recurso interpuesto cumple con los requisitos formales de legitimaci�n por activa, oportunidad y argumentaci�n m�nima. El primero de tales requisitos se cumple dado que el recurso fue interpuesto por Emilce Rico Coba, quien figura como demandante y acredit� su calidad de ciudadana colombiana en el presente tr�mite[21].
35. A su vez, en el informe de la Secretar�a General de esta Corporaci�n se observa que el Auto del 7 de octubre de 2025 fue notificado mediante estado del 9 del mismo mes y a�o[22]. Es decir que el t�rmino de ejecutoria transcurri� los d�as 10, 14 y 15 de octubre de esta anualidad. El escrito de s�plica se envi� por correo electr�nico el 14 de octubre de 2025. Lo anterior evidencia que el recurso fue interpuesto dentro del t�rmino legal.
36. Finalmente, la Sala Plena constata que el recurso de s�plica cumple con un grado m�nimo de fundamentaci�n y, por lo tanto, supera el presupuesto de la carga argumentativa. En efecto, la s�plica no busc� subsanar los cargos formulados, pues aun cuando la peticionaria reiter� algunos de los razonamientos planteados en el escrito de correcci�n de la demanda, lo hizo con el prop�sito de demostrar que, a su juicio, s� cumpli� con las cargas impuestas por el magistrado ponente y, por consiguiente, existi� un posible yerro u olvido en el auto de rechazo.
37. En igual sentido, se advierte que la se�ora Rico Coba expuso que la decisi�n recurrida dej� de valorar los argumentos presentados en el escrito de subsanaci�n. Lo anterior, en consideraci�n a que, entre otros, sostuvo que (i) el magistrado Carvajal Londo�o incurri� en �claras omisiones� en tr�mite de su demanda; (ii) su argumentaci�n s� �mut� en atenci�n a lo explicado en el auto de inadmisi�n; y (iii) el desarrollo argumentativo contenido en su escrito de subsanaci�n �no [pod�a] ser inobservado� y, por el contrario, era necesario adelantar un an�lisis �m�s flexible� de aquel. As� las cosas, se concluye que la recurrente persigue demostrar una presunta omisi�n u olvido por parte del magistrado sustanciador del auto de rechazo.�
3.2. La decisi�n del auto de rechazo de la demanda se encuentra justificada dado que la demandante no satisfizo las exigencias elevadas en el auto de inadmisi�n
38. Ante el cumplimiento de los requisitos formales de legitimaci�n, oportunidad y carga argumentativa, la Corte est� habilitada para estudiar el fondo del recurso de s�plica. En la siguiente tabla se enuncian (i) los requerimientos enunciados en el auto que inadmiti� la demanda; y (ii) las conclusiones a las que arrib� el auto de rechazo.
Tabla 2. An�lisis de las falencias identificadas por el magistrado sustanciador dentro del tr�mite.
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Reparos del auto que inadmiti� la demanda� |
Conclusiones del auto de rechazo de la demanda |
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Primer argumento |
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Carec�a de especificidad, pues se omiti� explicar cu�les eran los elementos de la libertad de empresa que se ven afectados por la disposici�n demandada y en qu� medida se ver�an afectados o anulados. Tampoco se cumpli� con el requisito de pertinencia, en atenci�n a que la demanda plante� la confrontaci�n entre normas de rango legal y, por consiguiente, no expuso en qu� forma los elementos esenciales de la libertad de empresa se ven afectados por las medidas implementadas en el par�grafo demandado. |
Encontr� que la accionante refiri� que la disposici�n atacada vulneraba el acceso al mercado y la libertad de administraci�n y organizaci�n de las empresas. Sin embargo, expuso que el argumento era id�ntico al presentado en la demanda original, pues se reiter� la �confrontaci�n a nivel legal y no constitucional�. Adem�s, se mantuvieron las �afirmaciones generales que insisten sobre la supuesta contradicci�n con los art�culos 2 y 333 superiores, sin explicar en detalle, (�) cu�les son los elementos del derecho a la libertad de empresa que se ver�an afectados�. |
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Segundo argumento |
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No satisfizo los requisitos de especificidad y pertinencia, pues la demandante no explic� c�mo la norma censurada atenta contra la libertad de empresa. La se�ora Rico Coba no determin� cu�l es la supuesta forma en que el derecho a la libertad de empresa se ve afectado o anulado, toda vez que no estableci� �en qu� consiste la afectaci�n, por qu� los comerciantes no podr�an ejercer su libertad de empresa o [c�mo] ver�an limitado su ejercicio�. |
Aleg� que la demandante, sin hacer alusi�n espec�fica a los defectos identificados en el auto de inadmisi�n, adelant� nuevamente un test de proporcionalidad frente a la medida. As� las cosas, advirti� que se replicaron las mismas razones y conclusiones contenidas en la demanda original. |
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Tercer argumento |
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No cumpli� con el requisito de certeza, pues se sustent� en una �interpretaci�n aislada y subjetiva de la norma impugnada�. Concluy� que no era cierto que �la norma establezca que las autoridades administrativas puedan determinar observaciones legales�. Finalmente, aleg� que esta falla repercut�a en el cumplimiento de los presupuestos de especificidad y pertinencia.�� |
Explic� que nuevamente se adujo que la norma censurada vulneraba el principio de reserva de ley, pero �no present� ning�n elemento o argumento adicional para superar lo dispuesto en el examen de admisi�n�. Adem�s, encontr� que la actora nuevamente cit� apartes de la Sentencia C-470 de 2023 con el fin de identificar las garant�as que asisten a la libertad de empresa y a la libertad econ�mica. |
39. La Corte encuentra que, a pesar del esfuerzo realizado por la ciudadana, su planteamiento no logr� satisfacer a cabalidad las exigencias establecidas por el magistrado sustanciador, de la manera que hab�a sido requerido en el auto que inadmiti� la demanda. Por ello la decisi�n de rechazar los cargos indicados result� correcta.�
40. Respecto del primer argumento, se requiri� a la demandante para que estableciera los elementos de la libertad de empresa que se ve�an comprometidos con la disposici�n censurada. Adem�s, en lugar de presentar una confrontaci�n legal con las otras leyes aludidas en su demanda, deb�a profundizar sobre c�mo el par�grafo acusado se opon�a a la Constituci�n.
41. No obstante, la Sala estima que la demandante no consigui� demostrar que el auto de rechazo se hubiera equivocado al afirmar el incumplimiento sobre este punto concreto. En efecto, aunque la se�ora Rico Coba refiri� algunos elementos del derecho a la libertad de empresa y aleg� que algunos de ellos estaban siendo vulnerados -acceso al mercado y libertad de organizaci�n y administraci�n-, lo cierto es que no aport� razones que mostraran que sus conclusiones estuvieran debidamente sustentadas.
42. En primer lugar, la demandante explic� c�mo, a su juicio, los elementos atr�s mencionados estar�an siendo afectados por el apartado demandado. Sin embargo, se advierte que dichas conclusiones tienen origen en apreciaciones subjetivas de la actora, toda vez que no relacion� los fundamentos en los que se soportaban sus afirmaciones y tampoco expuso con claridad c�mo el par�grafo censurado incid�a en la materializaci�n de la supuesta trasgresi�n.
43. En segundo lugar, si bien la se�ora Rico Coba en su escrito de correcci�n elimin� la transcripci�n de los art�culos dispuestos en las leyes 526 de 1999 y 1121 de 2006, el contenido de aquellos se mantuvo como eje central de su acusaci�n. As� las cosas, en l�nea con lo se�alado por el magistrado Carvajal Londo�o, la demandante persisti� en una confrontaci�n legal y no constitucional, por lo que no se evidencia, en concreto, c�mo la disposici�n atacada contrar�a los art�culos 2� y 333 de la Carta Pol�tica.
44. En lo atinente al segundo argumento, en el auto de inadmisi�n se explic� a la actora que �el elemento clave de este tipo de ex�menes [test de proporcionalidad] est� en la determinaci�n de la afectaci�n que la norma impugnada genera en el derecho protegido�. En ese sentido, se advirti� a la demandante sobre la necesidad de establecer, entre otras cosas, �en qu� consiste la afectaci�n, por qu� los comerciantes no podr�an ejercer su libertad de empresa o [c�mo] ver�an limitado su ejercicio�. En esos t�rminos, dichas circunstancias deb�an ser identificadas y tenidas en cuenta dentro del an�lisis planteado.
45. Sobre este punto, la Sala observa que la se�ora Rico Coba, a pesar de avanzar en la determinaci�n de algunos de estos elementos -supra 40-, no los tuvo en consideraci�n en el desarrollo del estudio propuesto. Por el contrario, se encontr� que la demandante se limit� a transcribir lo establecido en su demanda original y, por consiguiente, la conclusi�n propuesta por el magistrado sustanciador del auto de rechazo resulta acertada.
46. Por su parte, respecto del tercer argumento, el magistrado Carvajal Londo�o se�al� que la afirmaci�n de la actora frente a la presunta violaci�n del principio de reserva de ley proven�a de una �interpretaci�n aislada y subjetiva de la norma impugnada�. Ello, en consideraci�n a que no advert�a que su contenido estableciera que �las autoridades administrativas puedan determinar obligaciones legales�.
47. Frente a este t�pico, la Sala considera que la demandante no logr� superar esta falencia. En efecto, en su escrito de correcci�n, la se�ora Rico Coba reiter� que la disposici�n permit�a a las entidades �exigir a su acomodo las condiciones para implementar el proceso de debida diligencia�. Con todo, la accionante omiti� (i) establecer c�mo concluy�, a partir del texto legal demandado, que las entidades tienen el nivel de libertad que alega; y (ii) valorar el apartado censurado en conjunto con la integralidad de la Ley 2195 de 2022, donde, entre otras cosas, se definen los criterios m�nimos para llevar a cabo las medidas de debida diligencia.��
48. Finalmente, aunque el principio pro actione ordena que cuando exista duda sobre el cumplimiento de las condiciones m�nimas de la demanda, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por admitirla y adoptar una decisi�n de fondo, �[n]o es funci�n de la Corte sustituir al demandante, por lo cual no puede formular sus propios cargos, ni determinar por s� misma el concepto de la violaci�n�[23]. En esa medida, la sola petici�n de un an�lisis m�s flexible o la menci�n a este principio por parte del demandante es insuficiente para proceder con la admisi�n de la demanda.
49. En consecuencia, debido a que no se encontraron acreditadas las equivocaciones que la recurrente le atribuy� al auto de rechazo y que, adicionalmente, no se advirti� que el auto hubiera desconocido la aplicaci�n del principio pro actione, la Corte negar� el recurso de s�plica presentado por la ciudadana Emilce Rico Coba contra el Auto del 7 de octubre de 2025, mediante el cual el magistrado Carvajal Londo�o rechaz� la demanda formulada en el expediente D-16874.
50. Con todo, la Sala le recuerda a la demandante que la inadmisi�n o el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, ya sea total o parcial, no genera efectos de cosa juzgada ni limita el derecho de acci�n de los ciudadanos. Por lo tanto, si la accionante lo considera oportuno, puede presentar una nueva demanda que cumpla con todas las exigencias para su admisi�n.
III. DECISI�N
En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO. NEGAR el recurso de s�plica formulado contra el auto del 7 de octubre del 2025, mediante el cual el magistrado H�ctor Alfonso Carvajal Londo�o rechaz� la demanda de inconstitucionalidad presentada por la ciudadana Emilce Rico Coba en contra del par�grafo 1� del art�culo 12 de la Ley 2195 de 2022.
SEGUNDO. Proceda la Secretar�a General de la Corte Constitucional a comunicarle el contenido de esta decisi�n a la recurrente, indic�ndole que contra esta decisi�n no procede recurso alguno.
TERCERO. En firme esta decisi�n, arch�vese el expediente.
Notif�quese y c�mplase.
JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR
Magistrado
NATALIA �NGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O
Magistrado
No participa
JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ
Magistrada
VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevenci�n y lucha contra la corrupci�n y se dictan otras disposiciones.
[3] Por medio de la cual se crea la unidad de informaci�n y an�lisis financiero.
[4] Por la cual se dictan normas para la prevenci�n, detecci�n, investigaci�n y sanci�n de la financiaci�n del terrorismo y otras disposiciones.
[9] Fundamentos jur�dicos 24 y 25 del Auto del 7 de octubre de 2025.
[10] Ibidem. Fundamento jur�dico 26.
[11] �Art�culo 6�. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveer� sobre su admisibilidad dentro de los diez d�as siguientes. || Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el art�culo segundo, se le conceder�n tres d�as al demandante para que proceda a corregirla se�al�ndole con precisi�n los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazar�. Contra el Auto de rechazo, proceder� el recurso de s�plica ante la Corte. || El magistrado sustanciador tampoco admitir� la demanda cuando considere que �sta no incluye las normas que deber�an ser demandadas para que el fallo en s� mismo no sea inocuo, y ordenar� cumplir el tr�mite previsto en el inciso segundo de este art�culo. La Corte se pronunciar� de fondo sobre todas las normas demandadas y podr� se�alar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. || Se rechazar�n las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tr�nsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones tambi�n podr�n adoptarse en la sentencia�. (�nfasis a�adido).
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2004.
[13] Corte Constitucional, autos 263 de 2016 y 292 de 2020.
[14] Corte Constitucional, autos 638 y 236 de 2010 y Auto 292 de 2020.
[15] Corte Constitucional, Auto 100 de 2021.
[16] Corte Constitucional, autos 196 de 2002, 027 de 2021, 125 de 2020, 129 de 2005 y 196 de 2002.
[17] Corte Constitucional, autos 027 de 2021, 243 de 2020, 027 de 2016, 029 de 2016 y 129 de 2005.
[18] Corte Constitucional, autos 196 de 2002 y 585 de 2019.
[19] Corte Constitucional, autos 127 de 2020, 497 de 2019, 759 de 2018, 029 de 2016, 164 de 2006, 061 de 2003 y 024 de 1997.
[20]Corte Constitucional, autos 127 de 2020, 497 de 2019, 232 de 2018 y 236 de 2017.
[21] La se�ora Emilce Rico Coba aport� una copia de su c�dula de ciudadan�a.
[22] Informe del 10 de octubre de 2025. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=124414.�
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 2024.